Come tutelare la funzione sociale delle concessioni sportive e dei circoli nautici e guidare gli enti concedenti verso procedimenti trasparenti, proporzionati e giuridicamente sostenibili

Un bene pubblico, una funzione sociale

Un circolo velico organizza corsi, regate e attività per i giovani. Dispone anche di pontili e posti barca riservati ai soci. La sua concessione è stata prorogata per legge. Che cosa accadrà alla scadenza? Il Comune dovrà indire una gara? Potrà tenere conto del lavoro svolto dal circolo?

La questione riguarda due interessi che non devono essere contrapposti: la tutela della funzione sociale e culturale della nautica sportiva e la corretta gestione del demanio pubblico. Il problema si pone sul mare, ma anche sui laghi e lungo i fiumi, dove operano numerosi circoli velici, di canottaggio e di altre discipline nautiche. Per trovare un equilibrio occorre distinguere durata delle concessioni, procedure di affidamento, canoni e attività svolte sui beni.

1. La legge n. 118/2022: proroga e affidamento non sono la stessa cosa

L’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118, come modificato dal d.l. n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024, ha differito, alle condizioni previste, l’efficacia di determinate concessioni turistico-ricreative e sportive fino al 30 settembre 2027. Non tutte le concessioni sportive sono però soggette a questo termine: occorre esaminare il titolo, la sua scadenza e le esclusioni di legge, comprese quelle relative alle strutture dedicate alla nautica da diporto.

L’art. 4 disciplina invece il successivo affidamento e prevede procedure conformi ai principi di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento. Il comma 1-bis esclude dall’applicazione della disciplina dello stesso articolo determinati usi sportivi non economici, purché ricorrano tutti i requisiti soggettivi e oggettivi stabiliti dalla norma.

Sono piani diversi. Il differimento riguarda la durata di alcuni rapporti esistenti; l’affidamento riguarda la scelta del concessionario. Né la proroga né l’esclusione dalla procedura speciale attribuiscono, da sole, un diritto al rinnovo automatico.

2. Il 30 settembre 2027 non è una scadenza universale: proroga legislativa e proroga tecnica

La proroga prevista dal legislatore non va confusa con la “proroga tecnica” in senso proprio. Quest’ultima è uno strumento eccezionale e temporaneo, legato alla necessità di completare un procedimento già avviato. Per questo gli enti concedenti dovrebbero esaminare per tempo le concessioni interessate dal differimento, senza attendere passivamente il 2027.

Il Consiglio di Stato, sez. VII, n. 6539/2026, ha qualificato il termine del 2027, nel settore turistico-ricreativo, come limite massimo e non come garanzia di permanenza fino a quella data. La giurisprudenza europea sulle proroghe automatiche impone cautela. Questi principi non vanno però trasferiti senza distinzioni alle attività sportive effettivamente non economiche.

Per ogni concessionario occorre quindi verificare quale titolo sia in essere, quale attività autorizzi e quale disciplina governi la sua scadenza. Solo dopo è possibile individuare il procedimento corretto.

3. L’istanza di parte e le modalità del procedimento di affidamento

Il procedimento può prendere avvio da un’istanza dell’attuale concessionario. L’iniziativa privata, tuttavia, non vincola l’amministrazione ad un affidamento diretto. Spetta all’ente concedente stabilire come istruire la domanda, verificare l’interesse pubblico e valutare eventuali aspiranti concorrenti.

Gli artt. 36 e 37 del codice della navigazione e l’art. 18 del relativo regolamento offrono il quadro di riferimento. In presenza di più domande, l’art. 37 valorizza le garanzie di proficua utilizzazione del bene e il più rilevante interesse pubblico. Il procedimento deve quindi essere motivato e coerente con la destinazione del bene.

Il Consiglio di Stato, sez. VII, n. 6835/2026, ha esaminato un procedimento avviato su istanza di parte, seguito dalla pubblicazione delle domande e dalla possibilità di presentare istanze concorrenti. Il punto non è soltanto chi avvii il procedimento, ma come l’amministrazione eserciti il potere concessorio. È il «quomodo» richiamato dalla sentenza: pubblicità, istruttoria e confronto, quando vi siano più aspiranti. La pronuncia riguarda concessioni turistico-ricreative e non introduce, di per sé, un obbligo generalizzato di gara per ogni uso sportivo. Sul tema si rinvia al precedente approfondimento dedicato all’istanza di parte..

4. Una comparazione proporzionata che valorizzi il circolo, non il solo canone

Per gli usi sportivi non economici che rispettano l’art. 4, comma 1-bis, una soluzione prudente può essere pubblicare l’istanza ricevuta o un avviso esplorativo. Si consente così ad altri soggetti, dotati dei requisiti pertinenti, di manifestare interesse. Non si tratta di una procedura imposta in questi termini dalla norma, ma di una possibile modalità per rendere la decisione trasparente e difendibile.

Il TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 906/2025, offre un riferimento diretto. La gara per gli usi sportivi non economici contemplati dall’art. 4, comma 1-bis, non è obbligatoria, ma neppure vietata. Il giudice riconosce quindi uno spazio di scelta all’amministrazione, da esercitare con motivazione e criteri coerenti con la destinazione del bene. La comparazione non deve riprodurre automaticamente una gara commerciale.

La valutazione può valorizzare programmi sportivi, corsi, regate, formazione giovanile, inclusione, sicurezza e manutenzione. Anche l’attività già svolta dal circolo può documentare la capacità di perseguire l’interesse pubblico. Non deve però tradursi in una preferenza automatica per il concessionario uscente. Contano risultati verificabili e criteri comunicati in anticipo.

5. Il contributo della giurisprudenza ligure e dell’AGCM

Il TAR Liguria, sez. I, n. 968/2026, riguarda la Lega Navale Italiana di Santa Margherita Ligure e gli atti comunali sulle concessioni sportive. La sentenza dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: il circolo era rimasto l’unico partecipante alla procedura. Non vi è dunque una decisione di merito sulla legittimità dei criteri comunali. Il caso mostra però che una procedura pubblicizzata può concludersi anche con la conferma, attraverso un nuovo titolo, dell’operatore sportivo già presente.

Più vicino al tema dell’ormeggio è il TAR Liguria, sez. I, n. 788/2021, relativo alla Società Canottieri Genovesi Elpis. Il giudice ha valorizzato il carattere secondario dei servizi onerosi di ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio rispetto all’attività sportiva del circolo. La valutazione non può essere soltanto spaziale: occorre guardare all’insieme delle attività. Il precedente non legittima qualunque servizio commerciale e richiede sempre di verificare il contenuto del titolo concessorio.

L’AGCM, con il parere motivato AS2137 deliberato il 7 ottobre 2025 sul Comune di Capri, ha contestato la proroga generalizzata di concessioni turistico-ricreative e nautiche. Il parere, reso ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, non riguarda direttamente l’esclusione prevista per gli usi sportivi non economici. Resta però un monito per gli enti concedenti: evitare proroghe automatiche non motivate e preparare tempestivamente le procedure applicabili al singolo bene.

6. ASD, SSD, ETS e associazioni civili: i requisiti non sono intercambiabili

ASD, SSD, enti del Terzo settore e associazioni civili non sono categorie equivalenti. La disciplina sportiva richiede requisiti, affiliazioni e iscrizioni specifiche. L’iscrizione al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche non coincide con quella al RUNTS. Neppure l’assenza di scopo di lucro basta, da sola, a far rientrare un soggetto nell’art. 4, comma 1-bis.

Anche un’associazione non riconosciuta, disciplinata dagli artt. 36 e seguenti del Codice civile, può promuovere attività nautiche e presentare un’istanza di concessione. La domanda va valutata secondo la destinazione concreta del bene e il regime applicabile, senza attribuire automaticamente qualifiche o benefici riservati ad altri soggetti.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 187/2022, ha dichiarato illegittima una disposizione della Regione Campania che attribuiva automaticamente a determinati soggetti sportivi la qualifica di enti del Terzo settore. La Corte richiama anche il possibile effetto sui canoni: il passaggio dal regime agevolato del 50% a quello del 90%, previsto per concessioni destinate a beneficenza o ad altri fini di pubblico interesse. La decisione non nega la funzione sociale dello sport e non stabilisce quale canone spetti a ogni circolo. Chiarisce, piuttosto, che qualifiche e agevolazioni richiedono i presupposti fissati dalla legge statale.

7. Canoni agevolati: distinzione e verifica delle disposizioni applicabili

La riduzione del 50% del canone prevista dall’art. 03, comma 1, lettera c), n. 2, del d.l. n. 400/1993 segue presupposti propri, distinti dalle regole sull’affidamento. La Corte costituzionale n. 187/2022 richiama espressamente società e associazioni sportive dilettantistiche. Occorre comunque verificare la versione della norma applicabile al periodo, la qualifica e l’affiliazione del concessionario, l’uso effettivo delle aree e le esclusioni previste per le pertinenze destinate ad attività commerciali. Non basta la denominazione di «circolo sportivo».

La Cassazione, sez. I, n. 19769/2025, ha negato l’estensione analogica alle associazioni di un’agevolazione che, nella formulazione esaminata, riguardava le società sportive dilettantistiche. La pronuncia va letta nel suo preciso contesto temporale: non autorizza a ignorare le successive formulazioni della legge né a negare indistintamente il beneficio alle ASD.

8. Ormeggio dei soci: quando è strumentale allo sport e quando diventa servizio di mercato

L’ormeggio delle barche dei soci non è necessariamente un’attività commerciale. Non è però sempre istituzionale solo perché il posto è assegnato a un associato. Occorre verificare se serva concretamente alla pratica sportiva oppure, soprattutto, allo stazionamento privato dell’unità. Sul diverso tema degli obblighi di custodia e delle responsabilità del gestore si rinvia al precedente approfondimento sul contratto di ormeggio.

La Cassazione, sez. tributaria, n. 4626/2011, ha affrontato il rimessaggio a pagamento dei natanti presso il Circolo Vela Arco. Non ha dichiarato istituzionale ogni servizio di rimessaggio. Ha invece chiesto di verificare se la prestazione fosse realmente connessa alla pratica velica, distinguendo la custodia temporanea funzionale all’uso sportivo dal ricovero per l’intera stagione invernale. È una verifica di fatto, da compiere caso per caso.

Servono elementi concreti: regolamento dei posti barca, durata delle assegnazioni, corrispettivi, partecipazione sportiva dei soci e accesso di terzi. La presenza di servizi accessori non rende di per sé commerciale l’intero circolo. Ma bar, charter e posti barca offerti stabilmente al mercato richiedono una valutazione autonoma, anche rispetto al titolo concessorio e all’art. 45-bis cod. nav.

9. Circoli sportivi sui laghi e lungo i fiumi: disciplina e competenze

Le questioni esaminate non riguardano soltanto il demanio marittimo. Gli artt. 3 e 4 della legge n. 118/2022 richiamano espressamente anche le concessioni demaniali lacuali e fluviali. La disciplina interessa quindi i circoli velici, di canottaggio e di altre discipline nautiche che utilizzano sponde, pontili, specchi acquei e spazi per il ricovero delle imbarcazioni sui laghi e lungo i fiumi. Anche qui occorre verificare i requisiti dell’uso sportivo non economico e distinguere i servizi rivolti ai soci dalle prestazioni offerte sul mercato.

Particolare attenzione richiede l’individuazione dell’amministrazione competente. Nel demanio lacuale e fluviale possono intervenire Regioni, Autorità di Bacino, Comuni e altri enti territoriali, secondo le funzioni attribuite dalla legislazione statale e regionale. Possono assumere rilievo anche le Autorità di bacino distrettuali e altri organismi di bacino, soprattutto per la pianificazione, la tutela delle acque e la compatibilità degli interventi. Tali funzioni non coincidono necessariamente con il potere di rilasciare la concessione. Prima di avviare un procedimento, l’ente deve quindi accertare chi gestisce il bene, chi rilascia il titolo e quali pareri o autorizzazioni siano richiesti.

La funzione sociale del circolo merita la stessa considerazione riconosciuta alle attività sportive svolte sul mare. Cambiano, però, il contesto amministrativo e talvolta le regole di gestione del bene. Anche per questo una procedura trasparente e proporzionata deve partire dalla corretta individuazione della disciplina applicabile.

10. Transito e prestazioni ai soci: piani da non confondere

I posti destinati alle unità in transito pongono una questione distinta. Gli eventuali obblighi di riserva dipendono dal titolo, dai regolamenti e dalla disciplina della struttura. Non vanno confusi con il diverso diritto di accesso e transito giornaliero previsto dalla normativa sulla nautica da diporto.

Anche sul piano fiscale occorre distinguere le quote associative dai corrispettivi per prestazioni specifiche. L’art. 4 del d.P.R. n. 633/1972 e l’art. 148 TUIR richiedono condizioni precise. L’art. 6 del d.lgs. n. 186/2025 ha differito al 1° gennaio 2036 la modifica del regime IVA per le operazioni associative interessate. Questo non rende automaticamente escluso dall’imposta ogni servizio reso a un socio, né ogni prestazione resa a terzi.

Il trattamento fiscale, inoltre, non determina da solo la natura economica dell’uso demaniale né la misura del canone. I tre piani devono essere esaminati separatamente.

11. Un percorso operativo per circoli ed enti concedenti

Prima di chiedere la prosecuzione del rapporto, il circolo dovrebbe raccogliere titolo concessorio, statuto, affiliazioni, iscrizioni, programma sportivo e documentazione delle attività svolte. Sono importanti anche regolamento dei posti barca, tariffe, eventuali servizi ai terzi e investimenti effettuati.

L’ente concedente dovrebbe verificare la natura del titolo, la destinazione effettiva del bene e la presenza dei requisiti dell’uso sportivo non economico. Su questa base potrà decidere se pubblicare l’istanza, raccogliere manifestazioni d’interesse o svolgere una comparazione, motivando la scelta e fissando criteri coerenti con l’interesse pubblico.

Non si tratta di proteggere una posizione acquisita indipendentemente dalla legge, né di equiparare un circolo sportivo a un marina commerciale. Occorre tutelare entrambe le realtà, secondo la loro effettiva funzione: l’attività economica degli operatori e quella sociale, sportiva e culturale delle associazioni. La differenza deve emergere dall’istruttoria e dai criteri di affidamento, non dalla sola denominazione del concessionario.

Conclusioni

Le concessioni sportive, marittime, lacuali e fluviali, richiedono un esame concreto. Durata del titolo, affidamento, canone e servizi ai soci seguono regole distinte. La disciplina tutela determinati usi sportivi non economici, ma non riconosce un diritto generalizzato al rinnovo.

Per i circoli, la migliore tutela è dimostrare il valore delle attività svolte e la coerenza dell’uso del demanio. Per gli enti concedenti, la strada più solida è un’istruttoria tempestiva e motivata, capace di coniugare trasparenza e funzione sociale della nautica.