La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 7 settembre 2026, n. 6835 offre nuovi elementi di riflessione sulle procedure per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime e, in particolare, sulla perdurante attualità dei procedimenti che prendono avvio dall’istanza di un operatore privato.

La pronuncia riguarda alcune concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative nel Comune di Santa Marinella e si colloca, dunque, nell’ambito del complesso contenzioso relativo alle concessioni balneari. Il suo interesse, tuttavia, va oltre la specifica vicenda.

Il Consiglio di Stato distingue la mera proroga automatica di una concessione dall’esercizio del potere concessorio attraverso un procedimento amministrativo che, pur prendendo avvio dall’istanza dell’interessato, viene successivamente aperto al mercato mediante la pubblicazione della domanda e la possibilità di presentare istanze concorrenti.

È il tradizionale modello delineato dagli artt. 36 e 37 del codice della navigazione e dall’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione. Un modello che assume particolare interesse anche rispetto al recente dibattito sulle concessioni per le strutture dedicate alla nautica da diporto e sul procedimento speciale disciplinato dal d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509.

Dalla domanda del privato alla procedura selettiva

La sentenza muove dal principio, ormai consolidato, secondo cui le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative contrastanti con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE non devono essere applicate, né dal giudice né dalla pubblica amministrazione, e i relativi effetti devono essere considerati tamquam non essent.

La fattispecie esaminata viene però nettamente distinta da tale ipotesi. Secondo il Consiglio di Stato, il Comune di Santa Marinella non si era limitato a disporre una proroga automatica e generalizzata dei titoli esistenti, ma aveva dato corso a quella che la sentenza definisce espressamente una «vera e propria procedura selettiva».

L’Amministrazione aveva previsto – attraverso diversi atti amministrativi – una procedura dichiaratamente «pubblica e trasparente», pubblicato le domande ai sensi dell’art. 18 reg. cod. nav. e consentito la presentazione di osservazioni, opposizioni e istanze concorrenti. In presenza di domande concorrenti era stato inoltre previsto il successivo confronto competitivo ai sensi dell’art. 37 cod. nav., sulla base di criteri comprendenti, tra l’altro, la qualità della proposta, la sicurezza, le caratteristiche dei servizi offerti e la qualificazione degli aspiranti concessionari.

Il passaggio appare particolarmente significativo: l’iniziativa del privato e la natura selettiva del procedimento non sono considerate categorie incompatibili. L’istanza costituisce l’impulso iniziale all’esercizio del potere amministrativo; la successiva pubblicizzazione apre il procedimento al mercato e consente l’emersione di eventuali interessi concorrenti; la comparazione permette infine all’Amministrazione di individuare il soggetto cui attribuire il titolo concessorio.

Il punto centrale: il quomodo dell’esercizio del potere

È soprattutto un successivo passaggio della motivazione a meritare attenzione. Nell’esaminare la asserita incompatibilità della procedura con il diritto eurounitario, il Consiglio di Stato precisa che nel giudizio non viene contestata la legittimità della norma che attribuisce all’Amministrazione il potere di concedere a terzi l’utilizzazione dei beni demaniali. La contestazione investe, invece, il «quomodo dell’esercizio del predetto potere di concessione».

È un’affermazione decisiva per inquadrare correttamente il problema. La criticità non viene collocata sul piano dell’esistenza del potere concessorio e neppure, di per sé, sulla provenienza privata dell’impulso che ne determina l’esercizio. Ciò che deve essere verificato è come quel potere venga concretamente esercitato.

Nel caso esaminato si discuteva, infatti, dell’idoneità del procedimento previsto dagli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. cod. nav., nelle modalità concretamente seguite, a soddisfare i requisiti di pubblicità, imparzialità e trasparenza imposti dal diritto eurounitario.

È proprio questa distinzione a consentire una lettura attuale delle procedure avviate su istanza di parte. Il problema non è necessariamente chi dia impulso al procedimento, quanto come l’Amministrazione trasformi quell’impulso in una procedura realmente aperta al mercato.

In questa prospettiva, l’evoluzione dei principi europei non comporta necessariamente il superamento del procedimento su istanza di parte, ma richiede che il suo quomodo sia adeguato agli attuali standard concorrenziali: pubblicità effettiva, concreta possibilità di presentare domande concorrenti, trasparenza dei criteri, parità di trattamento e comparazione imparziale.

Gli artt. 36 e 37 cod. nav. e l’art. 18 reg. cod. nav.: la matrice del procedimento

Il procedimento avviato su domanda dell’interessato appartiene alla tradizione stessa del diritto del demanio marittimo. Gli artt. 36 e 37 cod. nav., unitamente all’art. 18 reg. cod. nav., delineano un modello nel quale l’interesse del privato determina l’avvio del procedimento concessorio e la pubblicizzazione dell’istanza consente agli altri operatori interessati di manifestare interessi concorrenti.

La concorrenza, in tale modello, non precede necessariamente l’iniziativa privata, ma si inserisce nel procedimento che da essa prende avvio.

Ciò non significa che qualsiasi forma di pubblicazione dell’istanza possa oggi considerarsi sufficiente. La più recente giurisprudenza – e in particolare la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 16 dicembre 2024, n. 10131 – ha criticato modalità meramente formali di applicazione degli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. cod. nav. quando incapaci di assicurare un livello di pubblicità e contendibilità adeguato agli attuali principi eurounitari.

La sentenza n. 6835/2026 non elimina tale esigenza e non può essere letta come una generale attestazione di sufficienza di qualunque procedimento costruito sul tradizionale «rende noto». Offre, però, una chiave di lettura complementare: la possibile criticità attiene al quomodo dell’esercizio del potere, non comporta di per sé il venir meno del modello dell’iniziativa di parte.

Ne consegue che il modello conserva la propria attualità a condizione che il suo concreto svolgimento sia conformato ai principi di pubblicità, trasparenza, imparzialità e concorrenza.

La stessa matrice nel d.P.R. 509/1997

Queste considerazioni assumono particolare rilievo rispetto alle concessioni per la realizzazione e gestione delle strutture dedicate alla nautica da diporto.

Il d.P.R. 509/1997 disciplina, per porti e approdi turistici, un procedimento speciale che conserva la medesima matrice: l’iniziativa privata dà impulso al procedimento; l’istanza viene resa pubblica; altri operatori possono presentare domande concorrenti ed osservazioni; l’Amministrazione procede quindi all’esame e alla comparazione delle proposte secondo la disciplina speciale prevista dal regolamento, valutando anche tutte le osservazioni presentate.

Il procedimento del d.P.R. 509/1997 non costituisce, pertanto, un corpo estraneo rispetto al sistema del codice della navigazione, ma rappresenta lo sviluppo e la specializzazione, per le infrastrutture portuali turistiche cui si applica, di un modello procedimentale già proprio della disciplina demaniale marittima.

La necessità di assicurare oggi più elevati standard di pubblicità e comparazione non equivale al superamento del procedimento previsto dal regolamento, né può tradursi in una sua sorta di “abrogazione di fatto”: impone, piuttosto, di applicarne le disposizioni secondo modalità coerenti con gli attuali principi di trasparenza, imparzialità e concorrenza.

Su questo punto assume particolare rilievo la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 dicembre 2012, n. 6488, relativa al porto turistico di Tropea. Il Consiglio di Stato osservava che le aree demaniali destinate alla realizzazione dei porti turistici vengono affidate agli operatori mediante concessione «preceduta da una gara», precisando che «il procedimento è compiutamente regolato dal citato d.P.R. n. 509/1997».

La stessa pronuncia affermava, inoltre, che per le concessioni relative ai porti turistici una procedura di evidenza pubblica era già normativamente prevista sin dal 1997 proprio in virtù del d.P.R. 509/1997.

Il dato è particolarmente rilevante. La «gara» cui fa riferimento la sentenza del 2012 non deve essere necessariamente identificata con il solo paradigma di una procedura avviata d’ufficio mediante un bando predisposto dall’Amministrazione, ma può esser ben rappresentata dal modello del d.P.R. 509/1997. In tale modello, l’evidenza pubblica si realizza all’interno di un procedimento che può prendere avvio dalla domanda di un operatore privato e che assume carattere selettivo attraverso la pubblicizzazione dell’istanza, l’apertura alle eventuali proposte concorrenti e la loro successiva comparazione.

In questa prospettiva si inserisce anche il dibattito dottrinale sviluppatosi a seguito della sentenza n. 6488/2012. Resta particolarmente attuale il contributo di Gerolamo Taccogna, «I porti turistici fra demanio marittimo, servizio pubblico, opere pubbliche, organismi di diritto pubblico ed iniziative imprenditoriali private», Il Diritto Marittimo, 2013, fasc. IV, p. 745 ss., utile proprio per cogliere le peculiarità della disciplina speciale della portualità turistica senza sovrapporla automaticamente ai modelli ordinari di affidamento.

La nuova sentenza e il d.P.R. 509/1997

La sentenza n. 6835/2026 non riguarda direttamente il d.P.R. 509/1997. Offre, tuttavia, un nuovo elemento per la lettura sistematica dei procedimenti concessori relativi alle infrastrutture portuali turistiche.

Se un procedimento concessorio che prende avvio dall’istanza del privato e viene successivamente pubblicizzato e aperto alle domande concorrenti può costituire una «vera e propria procedura selettiva», la medesima ratio assume rilievo anche nell’interpretazione del procedimento speciale previsto dal d.P.R. 509/1997, tuttora vigente nell’ordinamento e già ricondotto dalla giurisprudenza all’evidenza pubblica.

Anche in tale procedimento, infatti, l’iniziativa privata rappresenta l’impulso all’esercizio del potere concessorio, non l’attribuzione del bene al soggetto che ha presentato per primo la domanda. È la successiva fase procedimentale a dover garantire l’effettiva apertura al mercato.

La perdurante validità del modello non può quindi essere risolta contrapponendo astrattamente procedura d’ufficio e procedura su istanza di parte. Il punto centrale resta la modalità – il quomodo – dell’esercizio del potere: adeguata pubblicità dell’istanza, possibilità reale per il mercato di presentare proposte concorrenti, trasparenza dei criteri di valutazione, parità di trattamento e comparazione imparziale delle istanze.

Le indicazioni dell’AGCM e il precedente approfondimento

La questione è particolarmente attuale alla luce delle recenti indicazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, già esaminate in un precedente approfondimento dedicato alle concessioni dei porti turistici e al d.P.R. 509/1997.

L’Autorità, pur ribadendo la vigenza dei procedimenti su istanza, ne ha espresso una posizione critica, sottolineando comunque la necessità che la procedura selettiva garantisca un reale ed effettivo confronto competitivo attraverso un efficace meccanismo pubblicitario.

La nuova pronuncia del Consiglio di Stato offre un ulteriore elemento da inserire in questo dibattito. La tutela della concorrenza richiede certamente un’effettiva apertura al mercato; ciò non comporta necessariamente che l’impulso iniziale debba provenire esclusivamente dall’Amministrazione.

La sentenza n. 6835/2026 mostra, infatti, come un procedimento originato dall’iniziativa privata possa essere qualificato come selettivo quando l’Amministrazione, ricevuta la domanda, attivi un procedimento pubblico e trasparente, consenta l’emersione di interessi concorrenti e proceda, ove necessario, alla loro comparazione.

La questione torna, dunque, ancora una volta sul quomodo: non tanto chi presenti la prima istanza, quanto come l’Amministrazione assicuri, dopo la sua presentazione, l’apertura effettiva del procedimento al mercato.

I punti di ormeggio

Il ragionamento assume infine una specifica rilevanza per i punti di ormeggio.

Il d.P.R. 509/1997 distingue, all’art. 2, porti turistici, approdi turistici e punti di ormeggio. Il procedimento speciale disciplinato dal regolamento riguarda, ai sensi dell’art. 1, comma 1, le strutture di cui alle lettere a) e b), vale a dire porti e approdi turistici. Per i punti di ormeggio di cui alla lettera c), l’art. 1, comma 3, stabilisce invece che la concessione sia rilasciata conducendo, secondo principi di celerità e snellezza, le procedure già operanti per le strutture di interesse turistico-ricreativo.

Il punto di ormeggio resta quindi una struttura dedicata alla nautica da diporto ai sensi del d.P.R. 509/1997, ma non è assoggettato al procedimento speciale previsto dal regolamento per porti e approdi turistici.

Il quadro è oggi ulteriormente chiarito dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024: nel nuovo testo della legge n. 118/2022 non è stata riprodotta l’estensione alle concessioni per la realizzazione e gestione delle strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti di ormeggio, che figurava nella disciplina precedente. La riforma ha quindi nuovamente distinto il regime delle concessioni turistico-ricreative e sportive da quello delle strutture dedicate alla nautica da diporto.

Per i punti di ormeggio assume pertanto particolare rilievo il rinvio operato dall’art. 1, comma 3, d.P.R. 509/1997 alle procedure già operanti per le strutture turistico-ricreative e, con esso, il modello procedimentale fondato sul codice della navigazione e sul relativo regolamento, da leggere oggi alla luce dei principi di pubblicità, trasparenza, imparzialità e concorrenza.

È proprio in tale ambito che i principi espressi dalla sentenza n. 6835/2026 possono assumere una rilevanza ancora più immediata: l’istanza del privato può costituire l’impulso all’esercizio del potere concessorio, mentre spetta all’Amministrazione assicurare che il successivo procedimento sia effettivamente selettivo e aperto alle domande concorrenti.

Iniziativa privata ed evidenza pubblica: una contrapposizione davvero necessaria?

La sentenza n. 6835/2026 non chiude il dibattito sull’affidamento delle concessioni demaniali marittime, né elimina la necessità di adeguare le procedure tradizionali agli standard concorrenziali maturati nell’ordinamento nazionale ed eurounitario.

Resta, inoltre, auspicabile una riforma organica della portualità turistica capace di aggiornare e semplificare le procedure di rilascio e di variazione delle concessioni, favorendo gli investimenti e assicurando al tempo stesso certezza delle regole e tutela della concorrenza.

Un ulteriore profilo merita, infine, di essere segnalato e sarà oggetto di un prossimo approfondimento: quello delle concessioni demaniali destinate ad attività sportive. L’art. 4, comma 1-bis, della legge n. 118/2022 esclude dall’applicazione della speciale procedura di gara prevista dal medesimo articolo determinati usi del demanio marittimo, lacuale e fluviale relativi ad attività sportive svolte, tra gli altri, da federazioni, discipline sportive associate, enti di promozione sportiva, associazioni e società sportive dilettantistiche iscritte nel Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche, quando ricorrano le finalità sociali, ricreative e di promozione del benessere psicofisico indicate dalla norma e l’uso demaniale possa qualificarsi come attività non economica secondo il diritto dell’Unione europea.

L’esclusione dalla procedura speciale dell’art. 4 non determina, tuttavia, un vuoto procedimentale: restano ferme le disposizioni del codice della navigazione e del relativo regolamento, da applicare alla luce dei principi che governano l’esercizio del potere concessorio. In un futuro approfondimento esamineremo quindi specificamente il rilascio delle concessioni demaniali a favore degli enti del Terzo settore, delle ASD e delle SSD e le modalità con cui i relativi procedimenti amministrativi debbano tenere conto della particolare valenza sociale e sportiva delle attività svolte, della loro eventuale natura non lucrativa e, soprattutto, della distinzione tra attività economica e non economica ai fini del diritto dell’Unione europea.

Tornando alle odierne questioni, la nuova pronuncia consente però di mettere a fuoco un principio importante: una procedura concessoria non perde la propria natura selettiva per il solo fatto di prendere avvio dall’istanza di un operatore privato.

L’iniziativa privata e l’evidenza pubblica appartengono a momenti differenti del procedimento. La prima può determinare l’avvio dell’azione amministrativa; la seconda deve garantire che quell’iniziativa venga sottoposta al mercato e confrontata, a condizioni trasparenti e non discriminatorie, con gli eventuali interessi concorrenti.

È il quomodo dell’esercizio del potere concessorio a rappresentare, dunque, il punto centrale.

Una conclusione che emerge oggi nell’ambito delle concessioni turistico-ricreative, ma che appare coerente con la matrice storica degli artt. 36 e 37 cod. nav. e dell’art. 18 reg. cod. nav. e offre nuovi spunti anche per il procedimento speciale del d.P.R. 509/1997.

Per porti e approdi turistici, il d.P.R. 509/1997 continua a rappresentare la disciplina speciale del procedimento concessorio nel proprio ambito applicativo; per i punti di ormeggio, il rinvio dell’art. 1, comma 3, alle procedure operanti per le strutture turistico-ricreative riporta in primo piano il modello codicistico, rendendo ancora più immediata la rilevanza dei principi oggi indicati dal Consiglio di Stato.

In termini operativi, l’istanza di parte conserva quindi la propria funzione: non attribuisce alcuna posizione preferenziale al proponente, ma può legittimamente attivare il potere concessorio. È l’Amministrazione che, ricevuta l’istanza, deve assicurare che il procedimento divenga realmente pubblico, contendibile e comparativo. Più che sostituire necessariamente l’iniziativa privata con un diverso modello procedimentale, la questione è rendere pienamente concorrenziale il procedimento che da quell’iniziativa prende avvio.