Questo approfondimento nasce da un mio commento al decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, pubblicato nella «Rivista del Diritto della Navigazione», 2024, n. 2, che ripropongo qui con alcuni aggiornamenti e adattamenti per la pubblicazione online.
Consulta il fascicolo n. 2/2024 della Rivista del Diritto della Navigazione
La riforma delle concessioni demaniali turistico-ricreative
Il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, ha profondamente inciso sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.
L’intervento legislativo, adottato anche nell’ambito delle misure finalizzate alla definizione della procedura di infrazione n. 2020/4118, ha modificato gli artt. 3 e 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118, delineando una disciplina più articolata delle concessioni turistico-ricreative, con particolare riguardo alla durata dei titoli in essere, alle procedure per i nuovi affidamenti, ai criteri di aggiudicazione, agli indennizzi in favore del concessionario uscente e alla disciplina dei canoni.
Le attività turistico-ricreative cui la normativa fa riferimento sono quelle individuate dall’art. 01, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494: dagli stabilimenti balneari alla ristorazione, dal noleggio di imbarcazioni e natanti alle strutture ricettive e alle attività ricreative e sportive, sino agli esercizi commerciali e agli altri servizi compatibili con l’utilizzazione del demanio.
L’efficacia delle concessioni fino al 30 settembre 2027
Uno degli aspetti centrali della riforma riguarda il regime transitorio delle concessioni in essere.
La nuova formulazione dell’art. 3 della legge n. 118/2022 ne prevede l’efficacia fino al 30 settembre 2027, al fine di consentire l’ordinata programmazione e lo svolgimento delle nuove procedure di affidamento.
In presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura selettiva entro tale termine – come, ad esempio, la pendenza di un contenzioso o difficoltà oggettive inerenti allo svolgimento della procedura – l’autorità competente può, con provvedimento motivato, differire la scadenza per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e comunque non oltre il 31 marzo 2028.
Durante tale periodo l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è considerata legittima anche ai fini dell’art. 1161 cod. nav.
La disciplina non introduce quindi una proroga indiscriminata, ma una cd. “proroga tecnica” che colloca la prosecuzione dei rapporti concessori all’interno di un percorso destinato alla futura assegnazione mediante procedure selettive.
L’esclusione delle infrastrutture dedicate alla nautica da diporto
Già all’indomani dell’entrata in vigore della riforma appariva particolarmente significativa una modifica rispetto alla precedente formulazione della legge n. 118/2022.
La disciplina dell’art. 3 non contempla più, tra i rapporti interessati dal regime previsto per le concessioni turistico-ricreative, le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d’ormeggio, che figuravano invece nella precedente formulazione normativa.
Il dato non è meramente formale.
Esso pone il problema della corretta delimitazione tra le concessioni demaniali aventi finalità turistico-ricreativa e quelle destinate alla realizzazione e gestione delle infrastrutture per la nautica da diporto.
Una questione che assume particolare rilievo anche alla luce della previsione relativa ai cosiddetti “punti di approdo con finalità turistico-ricreative”, espressamente richiamati dal comma 3-bis dell’art. 3 con riferimento alla possibilità di mantenere installati determinati manufatti amovibili anche durante il periodo di sospensione stagionale dell’attività.
La distinzione tra punto di approdo con finalità turistico-ricreativa e infrastruttura destinata alla nautica da diporto deve pertanto essere ricostruita considerando non soltanto la denominazione formale del titolo, ma soprattutto la funzione concretamente attribuita al bene demaniale e la disciplina speciale applicabile alle strutture per la nautica.
È proprio su questo confine che, negli anni successivi alla riforma, si è progressivamente concentrata una parte rilevante del dibattito amministrativo e giurisprudenziale.
Le nuove procedure di affidamento
Il nuovo art. 4 della legge n. 118/2022 disciplina le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali destinate alle attività turistico-ricreative e sportive.
Il legislatore richiama espressamente il rispetto del diritto dell’Unione europea e dei principi di:
- libertà di stabilimento;
- pubblicità;
- trasparenza;
- massima partecipazione;
- non discriminazione;
- parità di trattamento.
L’ente concedente può avviare la procedura anche su istanza di parte, mediante la pubblicazione di un bando di gara.
Quest’ultimo deve individuare, tra l’altro, l’oggetto e la finalità della concessione, la durata, il canone, gli investimenti non ammortizzati, l’eventuale indennizzo dovuto al concessionario uscente, i requisiti di partecipazione e di capacità tecnico-professionale, il piano economico-finanziario richiesto e i criteri di aggiudicazione.
La durata della concessione viene stabilita tra un minimo di cinque e un massimo di venti anni ed è correlata al tempo necessario ad assicurare l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario.
I criteri di aggiudicazione
Il nuovo sistema non limita la comparazione tra le offerte al solo elemento economico.
Accanto all’importo offerto assumono rilievo la qualità dei servizi, l’accessibilità e la fruibilità delle aree, la qualità delle strutture, la valorizzazione delle peculiarità culturali ed enogastronomiche del territorio, la tutela ambientale, gli obiettivi di politica sociale e di sicurezza del lavoro e l’esperienza professionale dell’offerente.
La disciplina considera inoltre alcuni elementi direttamente collegati alla struttura economica e sociale dell’impresa, tra cui l’utilizzo della precedente concessione quale prevalente fonte di reddito e l’impegno all’assunzione dei lavoratori del concessionario uscente.
Il modello delineato dal legislatore tenta quindi di contemperare apertura del mercato, tutela della concorrenza, valorizzazione territoriale e salvaguardia di alcune situazioni economiche e occupazionali esistenti.
L’indennizzo al concessionario uscente
Sul tema si rinvia all’approfondimento “Canoni demaniali marittimi 2023-2026: cosa cambia dopo le sentenze del TAR Lazio”, pubblicato su questo sito.
Tra le innovazioni maggiormente significative introdotte nel 2024 vi è il riconoscimento, nel caso di affidamento della concessione a un nuovo soggetto, di un indennizzo a carico del concessionario subentrante.
L’indennizzo è collegato al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati alla scadenza della concessione, al netto delle eventuali misure pubbliche di sostegno percepite, nonché a quanto necessario a garantire un’equa remunerazione degli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni.
La quantificazione deve essere effettuata mediante una perizia acquisita dall’ente concedente prima della pubblicazione del bando.
La previsione assume particolare rilevanza perché tenta di bilanciare l’esigenza di apertura al mercato con la tutela degli investimenti legittimamente effettuati dal concessionario uscente.
La disposizione demandava tuttavia a un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, la determinazione dei criteri per stabilire l’equa remunerazione degli investimenti. Alla data del presente aggiornamento tale decreto risulta ancora atteso, con la conseguenza che uno degli elementi più delicati della nuova disciplina non dispone ancora della prevista regolamentazione attuativa.
La stessa legge precisa, peraltro, che la mancata adozione del decreto non giustifica il mancato avvio delle procedure di affidamento.
I canoni demaniali e l’aumento del 10%
Il decreto previsto in materia di indennizzi assume rilievo anche sotto un diverso profilo.
L’art. 4, comma 11, della legge n. 118/2022 stabilisce infatti che con il medesimo decreto si debba provvedere anche all’aggiornamento dell’entità degli importi unitari dei canoni previsti dall’art. 03 del decreto-legge n. 400/1993, nonché dei canoni relativi alle concessioni lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.
Per il caso di mancata adozione del decreto, il legislatore ha previsto l’aumento del 10% degli importi unitari, fermo restando il meccanismo di aggiornamento previsto dall’art. 04 del decreto-legge n. 400/1993.
Si tratta di un profilo che deve però essere tenuto distinto dalla diversa questione relativa all’aggiornamento annuale ISTAT dei canoni demaniali marittimi.
Quest’ultima ha dato origine a un articolato contenzioso amministrativo a partire dall’incremento del 25,15% disposto per l’anno 2023, successivamente annullato dal TAR Lazio, e dagli effetti che tale incremento aveva continuato a produrre, quale base di calcolo, anche sulle annualità successive.
Le più recenti pronunce del TAR Lazio del 2026 hanno ulteriormente chiarito la distinzione tra i due fenomeni: da un lato, l’incremento del 10% previsto dall’art. 4, comma 11, della legge n. 118/2022; dall’altro, il diverso meccanismo dell’aggiornamento ISTAT annuale e il problema della corretta ricostruzione della base di calcolo dopo l’annullamento dell’incremento disposto per il 2023.
Aggiornamento al 2026
A distanza di quasi due anni dalla riforma, il quadro applicativo continua dunque a essere in evoluzione.
Nel 2026 il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia prevedendo, con il decreto-legge 11 marzo 2026, n. 32, convertito dalla legge 8 maggio 2026, n. 71, la predisposizione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di uno schema di bando-tipo per l’avvio delle procedure di affidamento previste dall’art. 4 della legge n. 118/2022.
La scelta risponde all’esigenza di assicurare una maggiore uniformità alle procedure che dovranno essere svolte dagli enti concedenti sul territorio nazionale.
Resta tuttavia ancora atteso il decreto ministeriale previsto dall’art. 4, comma 9, per la definizione dei criteri relativi all’equa remunerazione degli investimenti del concessionario uscente e, contestualmente, per l’aggiornamento degli importi unitari dei canoni.
La mancata adozione del decreto assume pertanto una duplice rilevanza: da un lato lascia ancora aperto un elemento essenziale della disciplina degli indennizzi; dall’altro determina l’operatività della previsione legislativa relativa all’incremento del 10% degli importi unitari dei canoni, che deve comunque essere coordinata con la distinta disciplina dell’aggiornamento annuale e con gli effetti delle pronunce intervenute sui canoni relativi agli anni dal 2023 in avanti.
Ma soprattutto, gli sviluppi più recenti confermano l’importanza di distinguere il regime delle concessioni turistico-ricreative da quello applicabile alle concessioni destinate alla nautica da diporto.
La nautica presenta infatti caratteristiche funzionali e normative proprie, che impongono di confrontare la disciplina generale del demanio marittimo con quella speciale prevista per le infrastrutture dedicate al diporto.
È un tema sul quale la più recente giurisprudenza amministrativa è tornata a pronunciarsi e che merita, per la sua rilevanza sistematica e operativa, uno specifico approfondimento.
Pubblicazione originaria
A. Bufalari, Commento al decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, in Rivista del Diritto della Navigazione, 2024, n. 2, pp. 799 ss.
Il presente testo costituisce una versione adattata e aggiornata per la pubblicazione online del commento originariamente pubblicato sulla Rivista.