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Canoni demaniali marittimi 2023-2026: cosa cambia dopo le sentenze del TAR Lazio

07/08/2026 Antonio Bufalari Articoli e Novità

Canoni demaniali marittimi 2023-2026: il problema della base di calcolo

I canoni demaniali marittimi 2023-2026 sono al centro di una complessa vicenda giuridica relativa al criterio utilizzato per l’aggiornamento ISTAT e agli effetti delle recenti sentenze del TAR Lazio.

La determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime è, infatti, oggi interessata da una vicenda giuridica particolarmente rilevante, nata dal criterio utilizzato per l’aggiornamento annuale ISTAT e destinata a produrre conseguenze rilevanti.

Un primo punto può ormai considerarsi acquisito: il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30.12.2022 (pubblicato nella G.u.R.i., s.g., n. 31 del 7.2.2023) che aveva determinato per il 2023 l’aggiornamento dei canoni nella misura del +25,15% è stato annullato dal TAR Lazio con la sentenza n. 13/2025, successivamente passata in giudicato.

Ma la questione non riguarda soltanto il 2023.

Quell’incremento è stato infatti mantenuto nella base di calcolo utilizzata per determinare i canoni degli anni successivi, producendo un effetto “a cascata” sul 2024 e sul 2025 che il TAR Lazio, con le recenti sentenze nn. 11715/2026 e 12368/2026, ha espressamente ritenuto illegittimo.

Si pongono quindi oggi due questioni di immediata rilevanza pratica: quale debba essere la corretta base sulla quale determinare i futuri aggiornamenti dei canoni e quale sorte debbano avere le maggiori somme eventualmente già corrisposte dai concessionari.

Il criterio previsto dal D.L. n. 400/1993

Il punto di partenza è l’art. 04, comma 1, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494.

La disposizione prevedeva l’aggiornamento annuale dei canoni delle concessioni demaniali marittime sulla base della media degli indici determinati dall’ISTAT per i prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati e per i corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso.

Nel tempo, tuttavia, l’ISTAT ha cessato di elaborare quest’ultimo indice.

Già con il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 21 novembre 2008, relativo all’aggiornamento per il 2009, l’Amministrazione utilizzò l’indice dei prezzi dei prodotti industriali in luogo di quello dei prezzi praticati dai grossisti.

Il decreto dà infatti atto che l’ISTAT aveva comunicato per il periodo settembre 2007-settembre 2008 l’indice dei prezzi al consumo (+3,7%) e quello dei prezzi dei prodotti industriali (+7,3%), quest’ultimo espressamente indicato “al posto dei prezzi praticati dai grossisti”. La media utilizzata per l’aggiornamento 2009 fu quindi pari al +5,5%.

Questa metodologia è stata poi utilizzata negli aggiornamenti annuali successivi senza che, per molti anni, la questione producesse conseguenze particolarmente significative.

Il problema è esploso alla fine del 2022.

Il 2023 e l’incremento del 25,15%

Con il D.M. 30 dicembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 7 febbraio 2023, il Ministero determinò per il 2023 un incremento del 25,15% rispetto alle misure unitarie dei canoni del 2022.

La percentuale derivava dalla media tra l’incremento dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, pari al +8,6%, e quello dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali, pari addirittura al +41,7%.

L’eccezionale crescita di quest’ultimo indice, sulla quale avevano inciso anche le forti tensioni registrate sui prezzi dell’energia, rese economicamente evidente un problema che era rimasto sostanzialmente silente per molti anni: poteva l’Amministrazione sostituire uno degli indici espressamente individuati dalla legge con un diverso parametro statistico?

Il TAR Lazio ha risposto negativamente.

La sentenza n. 13/2025

Con la sentenza n. 13 del 2 gennaio 2025, il TAR Lazio, Sezione Quinta Ter, ha accolto i ricorsi proposti contro il decreto del 30 dicembre 2022 e ne ha disposto l’annullamento.

Il punto centrale della decisione riguarda proprio l’utilizzo di un indice statistico non contemplato dalla fonte primaria.

Il TAR rileva che l’incremento del 25,15% non derivava dalla media degli indici indicati nell’art. 04 del D.L. n. 400/1993, poiché l’indice relativo ai valori per il mercato all’ingrosso era stato sostituito, in assenza di una modifica legislativa, con quello dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

La differenza non era soltanto nominale.

Lo stesso ISTAT aveva evidenziato che i due indici erano costruiti su panieri differenti: l’indice dei prezzi praticati dai grossisti comprendeva, ad esempio, prodotti dell’agricoltura, della silvicoltura e della pesca che non rientravano nell’indice della produzione industriale; quest’ultimo comprendeva invece prodotti relativi alla fornitura di energia elettrica, gas e acqua non presenti nel precedente paniere.

Secondo il TAR, quindi, non si trattava di un semplice cambio di denominazione, ma del riferimento a una diversa realtà economica sostanziale.

La sentenza n. 13/2025 è successivamente passata in giudicato.

La successiva sentenza n. 12368/2026 lo afferma espressamente e riconosce, inoltre, agli annullamenti dei decreti ministeriali carattere erga omnes, trattandosi di atti amministrativi generali destinati a incidere sulla generalità delle concessioni demaniali marittime.

Il problema si trasferisce al 2024

La vicenda non poteva però esaurirsi con l’annullamento del decreto relativo al 2023.

Con il D.M. 17 dicembre 2023, il Ministero aveva infatti disposto per il 2024 una riduzione del 4,5%, applicandola espressamente alle misure unitarie dei canoni determinate per il 2023.

La riduzione percentuale interveniva quindi su una base che incorporava ancora il +25,15% successivamente annullato.

Anche il decreto relativo al 2024 è stato annullato dal TAR Lazio, con la sentenza n. 14196 del 17 luglio 2025.

La sentenza n. 12368/2026 richiama espressamente i due precedenti annullamenti – n. 13/2025 per il 2023 e n. 14196/2025 per il 2024 – precisando che entrambi producono effetti erga omnes.

È qui che il problema assume una dimensione diversa: non si discute più soltanto di quale indice ISTAT possa essere utilizzato, ma della corretta base numerica dalla quale devono partire gli aggiornamenti successivi.

L’intervento legislativo del 2025

Nel frattempo è intervenuto direttamente il legislatore.

L’art. 6, comma 1, del D.L. 21 maggio 2025, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2025, n. 105, ha stabilito che l’art. 04, comma 1, del D.L. n. 400/1993 “si interpreta nel senso che”, in assenza della produzione e diffusione da parte dell’ISTAT dell’indice dei valori per il mercato all’ingrosso, questo deve intendersi sostituito dall’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

La formulazione utilizzata dal legislatore sembrerebbe attribuire alla norma natura interpretativa e, quindi, efficacia retroattiva.

Proprio su questo punto le sentenze del TAR Lazio del 2026 assumono particolare importanza.

Secondo il giudice amministrativo, infatti, la disposizione è sostanzialmente innovativa e non autenticamente interpretativa.

Una norma può essere realmente interpretativa quando si limita a individuare uno dei significati già ricavabili dalla disposizione precedente. In questo caso, invece, il legislatore ha sostituito un indice con un altro che presenta basi di calcolo differenti e riguarda elementi economici diversi.

Di conseguenza, secondo il TAR, il nuovo parametro può essere utilizzato per il futuro, dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina, ma non può essere applicato retroattivamente per recuperare l’incremento del 2023 già definitivamente annullato.

Il decreto 2025 e l’effetto “a cascata”

Con il D.M. 18 settembre 2025, n. 164, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 246 del 22 ottobre 2025, il Ministero è nuovamente intervenuto sull’aggiornamento dei canoni per il 2025.

L’aggiornamento, pari al -0,65%, è stato applicato sul canone 2024.

Ma il canone 2024 era stato a sua volta determinato utilizzando come base il canone 2023, che incorporava l’incremento del 25,15%.

È proprio questo meccanismo che il TAR Lazio ha censurato.

Con la sentenza n. 11715 del 26 giugno 2026, il Tribunale ha annullato il D.M. n. 164/2025 nei limiti indicati in motivazione, nonché l’ordine di introito del Comune di Rimini, e ha annullato anche la circolare ministeriale n. 200/2025.

Il TAR ha chiarito che il Ministero, utilizzando come base il canone 2024 e, prima ancora, quello 2023 incrementato del 25,15%, aveva di fatto mantenuto in vita negli anni successivi un aumento contenuto in un decreto ormai definitivamente annullato.

La sentenza n. 12368/2026

Pochi giorni dopo, con la sentenza n. 12368 del 6 luglio 2026, il TAR Lazio è tornato sulla questione.

La pronuncia è particolarmente significativa perché ricostruisce in maniera estremamente chiara il meccanismo:

canone 2023 incrementato del 25,15% → base del canone 2024 → base del canone 2025.

Il TAR afferma che, così operando, il Ministero ha “di fatto recuperato un parametro illegittimo”, rendendo efficace per i canoni successivi al 2023 un incremento contenuto in un decreto definitivamente annullato.

La sentenza ribadisce inoltre che l’avvenuta applicazione retroattiva dell’art. 6 del D.L. n. 73/2025 risulta proprio dalle tabelle ministeriali, poiché l’incremento illegittimo del 2023 era rimasto incorporato nel procedimento di indicizzazione dei canoni 2024 e 2025.

Nel dispositivo, il TAR annulla in parte qua gli ordini di introito relativi al 2023, 2024 e 2025 oggetto del giudizio e, per il 2025, annulla in parte qua anche il D.M. 18 settembre 2025.

L’aumento del 10% dal 1° aprile 2025: un profilo distinto

Occorre però distinguere il problema dell’aggiornamento ISTAT dall’ulteriore aumento del 10% previsto dall’art. 4, comma 11, della legge n. 118/2022, come successivamente modificata.

Sul punto la sentenza n. 12368/2026 ha ritenuto infondata la censura con la quale si sosteneva che tale incremento non fosse applicabile alle concessioni aventi a oggetto strutture dedicate alla nautica da diporto.

Si tratta quindi di un profilo autonomo, che non deve essere confuso con l’illegittimità derivante dal trascinamento del +25,15% del 2023.

Anche questo aspetto dovrà essere considerato nella concreta ricostruzione degli importi dovuti.

Canoni demaniali marittimi 2023-2026: quale base utilizzare per il canone 2026?

È probabilmente questo il problema più interessante oggi.

Dalle sentenze esaminate emerge con chiarezza che il +25,15% applicato nel 2023 non può continuare a essere incorporato nella base di calcolo degli anni successivi.

Al tempo stesso, l’intervento legislativo del 2025 consente per il futuro l’utilizzo dell’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

Rimane quindi da stabilire concretamente da quale base economica debba partire il successivo aggiornamento.

Le sentenze non determinano direttamente il valore del canone 2026. Impongono però che la sua ricostruzione non continui a trascinare un incremento definitivamente espunto dall’ordinamento.

Occorrerà pertanto ricostruire correttamente la sequenza degli aggiornamenti, eliminando l’effetto del +25,15% del 2023 e applicando il nuovo parametro secondo i limiti temporali individuati dalla giurisprudenza.

Su questo specifico profilo sarà particolarmente importante un chiarimento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, anche per garantire uniformità di comportamento tra i diversi enti concedenti.

Le maggiori somme già corrisposte

Il secondo problema è altrettanto rilevante.

Numerosi concessionari hanno corrisposto negli anni 2023, 2024 e 2025 i canoni richiesti dalle amministrazioni concedenti sulla base delle determinazioni ministeriali allora applicate.

Se la corretta ricostruzione del canone conduce a un importo inferiore rispetto a quello effettivamente versato, può quindi emergere una eccedenza a favore del concessionario.

Le sentenze esaminate non riconoscono automaticamente e indistintamente a tutti i concessionari un diritto alla restituzione di una somma predeterminata: la posizione deve essere ricostruita con riferimento al singolo rapporto concessorio, agli importi richiesti, ai pagamenti effettuati e agli eventuali atti amministrativi intervenuti.

Tuttavia, alla luce degli annullamenti pronunciati dal TAR Lazio, può certamente porsi il tema della ripetizione delle maggiori somme non dovute oppure della loro eventuale imputazione a futuri canoni demaniali.

È proprio su questo aspetto che appare necessario un indirizzo amministrativo uniforme.

Come comportarsi in questa fase

In attesa di un quadro applicativo definitivamente assestato, appare prudente evitare iniziative unilaterali di autoriduzione o compensazione del canone richiesto dall’Amministrazione.

La posizione deve essere valutata caso per caso.

In presenza di una richiesta di pagamento, può essere opportuno considerare il versamento con espressa riserva, accompagnato da una formale contestazione della misura richiesta e dalla domanda di rideterminazione del canone e con richiesta di ripetizione delle maggiori somme pagate e non dovute o di compensazione delle stesse a valere sui futuri canoni demaniali.

In questo modo il concessionario può evitare le conseguenze derivanti da un eventuale pagamento parziale o tardivo, mantenendo al tempo stesso impregiudicata la possibilità di chiedere, ricorrendone i presupposti, la restituzione delle maggiori somme corrisposte oppure la loro imputazione a credito sui futuri canoni.

La scelta concreta deve naturalmente essere valutata sulla base della singola concessione e degli atti adottati dall’Amministrazione competente.

Conclusioni

La vicenda dei canoni demaniali marittimi 2023-2026 ha ormai superato la dimensione della semplice controversia sul parametro ISTAT.

Il decreto che aveva introdotto per il 2023 l’incremento del 25,15% è stato definitivamente annullato.

Anche il decreto relativo al 2024 è stato annullato e il TAR Lazio ha chiarito che questi annullamenti producono effetti erga omnes.

Le sentenze nn. 11715/2026 e 12368/2026 hanno inoltre escluso che l’incremento del 2023 possa continuare a produrre effetti indirettamente attraverso la base di calcolo utilizzata negli anni successivi.

Il legislatore ha oggi individuato espressamente l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali quale parametro sostitutivo di quello non più elaborato dall’ISTAT; secondo il TAR Lazio, tuttavia, questa disciplina ha natura innovativa e può operare per il futuro, non retroattivamente.

Restano quindi aperte questioni di notevole rilevanza pratica: la corretta ricostruzione dei canoni 2023-2025, l’individuazione della base da utilizzare per il 2026 e la sorte delle maggiori somme eventualmente già versate dai concessionari.

Proprio per questo, prima di procedere a pagamenti, richieste di restituzione o compensazioni, appare opportuno ricostruire puntualmente la singola posizione concessoria, verificando i canoni richiesti e quelli effettivamente versati nelle diverse annualità.