Il d.P.R. n. 509 del 1997 disciplina il procedimento di rilascio della concessione per la realizzazione e gestione delle strutture dedicate alla nautica da diporto. La sua applicazione deve coordinarsi con i principi di trasparenza e concorrenza, senza essere automaticamente ricondotta alla disciplina dei contratti pubblici.
I temi della segnalazione
Nel Bollettino n. 33 del 17 agosto 2026 è stata pubblicata la segnalazione AS2190 del 30 luglio 2026, con la quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha ricondotto a un quadro unitario le principali criticità concorrenziali relative all’affidamento e alla gestione delle concessioni demaniali marittime per la nautica da diporto.
La segnalazione affronta il regime delle proroghe, la natura giuridica dei porti turistici, la gestione diretta e in house, il ricorso all’art. 45-bis del Codice della Navigazione, le procedure di affidamento, i criteri di selezione, la durata delle concessioni, l’indennizzo al gestore uscente e la finanza di progetto. Per valutarne correttamente la portata occorre, tuttavia, non sovrapporre l’assegnazione del bene demaniale, l’eventuale affidamento di lavori o servizi e la scelta del modello di gestione.
Proroghe: l’esclusione dal regime della legge n. 118 del 2022
Il primo rilievo dell’Autorità è netto. Il d.l. n. 131 del 2024, convertito dalla legge n. 166 del 2024, ha escluso dall’ambito applicativo dell’art. 3 della legge n. 118 del 2022 le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, compresi i punti d’ormeggio. L’estensione al 30 settembre 2027 prevista per le altre concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e sportive non può quindi essere invocata per prorogare tali concessioni; a maggior ragione, non possono essere richiamate disposizioni già abrogate, come i commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018.
L’esclusione da tale regime non sottrae queste concessioni ai principi di concorrenza, ma impone di individuare la disciplina effettivamente applicabile. Secondo l’AGCM, eventuali proroghe, anche se qualificate come «tecniche», non dovrebbero eccedere il tempo strettamente necessario allo svolgimento della procedura di affidamento. Nel richiamare il disfavore per le proroghe generalizzate, la segnalazione rinvia, da ultimo, a Consiglio di Stato, 23 aprile 2026, n. 3173.
La natura giuridica del porto turistico
La segnalazione attribuisce particolare rilievo alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 18 dicembre 2012, n. 6488, relativa al porto di Tropea. In quella decisione il Consiglio di Stato ha ricostruito la natura pubblica delle opere portuali e qualificato la relativa gestione come servizio pubblico locale di rilevanza economica, valorizzandone la funzione infrastrutturale, i possibili usi di interesse generale e il contributo allo sviluppo turistico ed economico del territorio. La destinazione dei posti barca all’utilizzazione esclusiva dei singoli utenti non è stata ritenuta sufficiente a escludere la natura pubblica delle opere e la demanialità del porto turistico.
Alla sentenza n. 6488 del 2012 è dedicato il tuttora attuale, seppur siano passati oltre dieci anni, contributo di commento del Prof. Gerolamo Taccogna, “I porti turistici fra demanio marittimo, servizio pubblico, opere pubbliche, organismi di diritto pubblico ed iniziative imprenditoriali private”, pubblicato nella rivista “Il Diritto Marittimo, 2013, fasc. IV, p. 745 ss.
Il dato non consente, tuttavia, di sovrapporre il titolo che attribuisce l’uso del bene demaniale, l’eventuale affidamento di lavori o servizi e la scelta dell’amministrazione di organizzare la gestione come servizio pubblico locale. La stessa sentenza n. 6488 ha precisato che la rilevanza economica richiede una verifica in concreto, avuto riguardo alla possibilità di ricavare un profitto e alla contendibilità del servizio sul mercato, ritenendo tali elementi presenti nel caso esaminato. In termini più prudenti, la segnalazione afferma che la gestione del porto turistico «può configurarsi» come servizio pubblico locale di rilevanza economica; quando ciò avvenga, trovano applicazione il d.lgs. n. 201 del 2022 e, in particolare, la relazione preventiva prevista dall’art. 14.
Gestione diretta, in house e art. 45-bis
L’AGCM ritiene che la gestione diretta sia legittima in forza del principio di auto-organizzazione dell’amministrazione, tanto da rendere superfluo un formale provvedimento di “auto-affidamento”. L’affidamento in-house presuppone invece un soggetto giuridicamente distinto e richiede il rispetto dei requisiti previsti dalla legge, oltre a una motivazione puntuale e qualificata. Altra cosa è l’esternalizzazione della gestione mediante ricorso al mercato.
La segnalazione censura il caso in cui l’ente si attribuisca l’intero compendio portuale e assegni poi direttamente a terzi singole aree o attività mediante il ricorso all’art. 45-bis del Codice della Navigazione. La disposizione consente al concessionario, pubblico o privato, previa autorizzazione dell’autorità concedente, di affidare ad altri soggetti la gestione delle attività comprese nella concessione. Essa presuppone, tuttavia, l’alterità tra concedente e concessionario e, inoltre, non può essere utilizzata per attribuire senza confronto concorrenziale porzioni economicamente contendibili del compendio o rendere sostenibile l’investimento prospettato, essendo una forma gestoria straordinaria. Quando il concessionario è un soggetto pubblico, oltretutto, la scelta dei terzi affidatari deve pertanto avvenire mediante una procedura imparziale, trasparente e non discriminatoria. Sulla funzione dell’autorizzazione prevista dall’art. 45-bis, la segnalazione richiama Consiglio di Stato, 3 febbraio 2017, n. 465, e 3 febbraio 2025, n. 837.
Sulla materia si è pronunciato anche il Consiglio di Stato, sez. V, 20 agosto 2026, n. 6562. La decisione chiarisce che la concessione demaniale avente a oggetto un porto turistico attribuisce il diritto di sfruttare in via esclusiva una risorsa naturale contingentata e produce, pertanto, effetti sul mercato. Ciò non significa, tuttavia, che ogni concessione demaniale portuale costituisca automaticamente una concessione di servizi ai sensi della direttiva 2014/23/UE: occorre verificare se l’amministrazione acquisisca specifici lavori o servizi oppure si limiti a stabilire le condizioni generali di utilizzazione del bene.
Quanto al modello di gestione, la sentenza n. 6562 del 2026 non esclude in astratto il ricorso all’in house, ma richiede la motivazione qualificata prevista dall’art. 17 del d.lgs. n. 201 del 2022. L’amministrazione deve indicare le ragioni del mancato ricorso al mercato. La sentenza qualifica, infatti, l’in-house come strumento eccezionale rispetto alla regola dell’affidamento previo confronto concorrenziale: il mercato costituisce quindi il termine ordinario di raffronto, dal quale l’amministrazione può discostarsi soltanto sulla base di una motivazione qualificata. Devono essere illustrati i benefici attesi in termini di investimenti, qualità del servizio, costi per gli utenti, finanza pubblica, universalità e socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità, tenendo conto anche dei risultati eventualmente conseguiti nelle precedenti gestioni in house. Il carattere temporaneo dell’affidamento non attenua tale onere: l’in-house non può essere giustificato dalla sola esigenza di assicurare la gestione del porto nelle more dello svolgimento di una futura procedura competitiva e così, di fatto, bloccarla o ritardarla.
Il procedimento del d.P.R. n. 509 del 1997
Quanto al modello selettivo, l’AGCM ribadisce il proprio orientamento critico nei confronti delle procedure avviate su istanza di parte, come quella disciplinata dal d.P.R. n. 509 del 1997, ritenendo preferibile l’avvio d’ufficio. La critica non implica, tuttavia, che il proponente sia sempre il concessionario uscente. Secondo l’Autorità, il rischio concorrenziale si manifesta in particolare quando la procedura sia avviata a seguito dell’istanza dell’incumbent, che può così beneficiare di un vantaggio competitivo, soprattutto in presenza di una pubblicità inadeguata e di criteri non prestabiliti. A sostegno di tale posizione la segnalazione richiama Consiglio di Stato, 4 febbraio 2026, n. 935, riferendo che la decisione ha confermato l’annullamento di provvedimenti adottati nell’ambito di un procedimento regolato dal d.P.R. n. 509 del 1997, ritenuto di dubbia compatibilità con i principi concorrenziali di matrice europea.
Il rilievo individua, dunque, un fattore di rischio, ma non consente di concludere che l’iniziativa di parte sia, di per sé, incompatibile con un confronto concorrenziale effettivo. Un procedimento avviato su domanda può assicurare un confronto reale quando la pubblicità sia adeguata, l’oggetto definito e i termini consentano la predisposizione di proposte alternative. Il problema non risiede quindi necessariamente nell’istanza su iniziativa di parte, ma nelle condizioni alle quali la comparazione viene organizzata. Si tratta, del resto, di questioni già discusse nella dottrina coeva alla sentenza n. 6488 del 2012 e, in particolare, nel contributo del Taccogna sopra richiamato.
Non può inoltre essere trascurato il carattere speciale del diritto della Navigazione rispetto al diritto comune. Il d.P.R. n. 509 disciplina il rilascio delle concessioni per la realizzazione di porti e approdi turistici, l’approvazione dei progetti e i procedimenti connessi; non ogni affidamento della sola gestione di una struttura esistente. Esso può, inoltre trovare applicazione anche agli interventi di riqualificazione e rifunzionalizzazione che, per consistenza e incidenza sull’infrastruttura, comportino opere di adeguamento e miglioria non meramente manutentive ed ordinarie.
Gli artt. 4 e 5 prevedono la pubblicazione della domanda, la presentazione di istanze concorrenti, gli adeguamenti necessari alla comparabilità dei progetti, la scelta motivata secondo gli interessi turistico-economici, ambientali e di sicurezza della Navigazione e, in assenza di ragioni di preferenza, la pubblica gara.
La specialità della disciplina non riduce le garanzie concorrenziali. Il Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 361, ha chiarito che l’applicazione dell’art. 5 del d.P.R. n. 509 deve conformarsi agli obblighi di evidenza pubblica e non può prescindere dalla previa pubblicità e dalla predeterminazione dei criteri di assegnazione, anche quando il procedimento sia avviato su istanza di parte. La stessa pronuncia ha ritenuto insufficiente la sola pubblicazione all’albo pretorio e necessaria la rinnovazione del confronto quando il progetto subisca modificazioni radicali.
Il d.P.R. n. 509 del 1997 resta dunque il procedimento di riferimento per la portualità turistica nel proprio ambito applicativo. Trasparenza e concorrenza ne richiedono un’applicazione più rigorosa, non la trasformazione in una gara d’appalto.
Il ruolo del d.P.R. n. 509 del 1997 trova conferma anche nei due Piani del mare approvati dal Comitato Interministeriale per le Politiche del Mare. Il Piano del mare 2023-2025 lo richiama espressamente, accanto all’art. 37 del Codice della Navigazione e all’art. 18 del relativo Regolamento di esecuzione, quale disciplina applicabile alla selezione dei concessionari, ove ne ricorrano i presupposti. Il Piano del mare 2026-2028, nel solco del primo, dedica alla portualità turistica un’apposita sezione e individua tra le priorità una revisione organica del relativo quadro normativo, finalizzata a garantire maggiore chiarezza, stabilità e coerenza delle regole, fino a indicare espressamente la «riforma della portualità turistica» tra gli interventi necessari.
Proprio alla luce delle criticità emerse e degli orientamenti non sempre univoci, è auspicabile che, a quasi trent’anni dalla sua adozione, il d.P.R. n. 509 del 1997, tuttora vigente, venga novellato e aggiornato nell’ambito di una riforma organica delle infrastrutture portuali turistiche (al fine anche della risoluzione di questioni come quelle di cui ho trattato nell’articolo sui canoni demaniali marittimi). La riforma dovrebbe preservare la specialità della disciplina, ma rendere chiare e univoche le disposizioni relative all’avvio del procedimento, alla pubblicità, ai criteri di comparazione, alle modifiche progettuali e ai rapporti tra concessione demaniale, realizzazione delle opere e gestione dell’infrastruttura.
Nell’attesa di tale intervento, occorrono una pubblicità adeguata, dati tecnici accessibili, la preventiva definizione dell’interesse pubblico e dei criteri, termini effettivi per la presentazione di proposte alternative, nessuna preferenza automatica per il primo proponente, adeguamenti consentiti a condizioni paritarie, la riapertura del confronto dopo modifiche essenziali e una motivazione analitica della scelta.
Criteri, durata, indennizzo e finanza di progetto
La segnalazione chiede che i criteri siano noti sin dall’avvio e non siano costruiti in modo da favorire l’incumbent. L’esperienza maturata in regime di concessione non può ricevere un peso sproporzionato quando analoghe competenze siano state acquisite in altri contesti. L’Autorità valuta inoltre favorevolmente le soluzioni innovative, le politiche di inclusione sociale e la previsione di un’offerta economica. Rilevano anche l’accessibilità dei prezzi e la contendibilità dei posti barca: contratti di ormeggio eccessivamente lunghi o automaticamente rinnovabili possono chiudere ulteriormente una risorsa già scarsa.
La professionalità resta essenziale, ma non coincide con l’anzianità del concessionario. Deve essere valutata sulla base di risultati verificabili: capacità tecnica e finanziaria, manutenzione, sicurezza, qualità dei servizi, sostenibilità, gestione commerciale e inserimento nei circuiti nautici. In questo modo è possibile selezionare competenze effettive senza introdurre barriere ingiustificate nei confronti dei nuovi operatori.
La durata della concessione deve essere proporzionata agli investimenti e al tempo necessario per il loro ammortamento. Per gli affidamenti qualificabili come servizi pubblici locali di rilevanza economica, tale principio è espressamente codificato dall’art. 19 del d.lgs. n. 201 del 2022. L’indennizzo al concessionario uscente deve essere limitato ai casi di tutela del legittimo affidamento e al valore degli investimenti non ancora ammortizzati per i quali non esista un mercato secondario. La relativa perizia deve utilizzare parametri attuali, certi e trasparenti ed essere resa disponibile prima della selezione; l’eventuale maggiorazione dell’indennizzo non può costituire un elemento di valorizzazione dell’offerta economica.
La finanza di progetto (c.d. project financing) può essere utile per realizzare investimenti rilevanti e un effettivo partenariato pubblico-privato, ma non può diventare una scorciatoia procedurale. La segnalazione, richiamando la sentenza della Corte di giustizia 5 febbraio 2026, C-810/24, Urban Vision, evidenzia l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della prelazione riconosciuta al promotore e insiste sulla necessità di assicurare parità informativa e reale contendibilità sia nella scelta del progetto sia nella successiva gara. Il ricorso all’istituto presuppone, tuttavia, che l’operazione abbia effettivamente a oggetto lavori o servizi e non può derivare dalla mera esistenza di una concessione demaniale.
La competitività della gestione
Gestione diretta e affidamento in-house, quando ne ricorrano i presupposti, sarebbero opzioni giuridicamente ammesse. La loro astratta legittimità non dimostra, tuttavia, che siano sempre i modelli più adeguati alla gestione di un porto turistico moderno.
Il porto turistico non può essere concepito soltanto come luogo di ricovero sicuro delle unità da diporto. È un’infrastruttura turistica complessa, chiamata ad attrarre e servire un mercato della nautica sempre più dinamico e internazionale. Deve richiamare traffico e investimenti, assicurare standard elevati, programmare manutenzione e innovazione, dialogare con cantieri, operatori del charter, circuiti nautici e destinazioni turistiche, garantire e promuovere la nautica sociale, governare l’accessibilità, la transizione digitale e ambientale e disporre di personale formato e altamente specializzato, a partire dalla figura del marina manager, responsabile della direzione e del posizionamento della struttura.
Questa esigenza può essere ricondotta al criterio della «proficua utilizzazione della concessione» previsto dall’art. 37 del Codice della Navigazione, letto insieme alla compatibilità con le esigenze del pubblico uso richiesta dall’art. 36. Il criterio non dovrebbe operare soltanto nella comparazione tra domande private, ma costituire un parametro sostanziale di verifica di qualsiasi modello gestionale.
A mio avviso, l’idea di gestione — sia essa affidata al mercato, attuata direttamente dall’ente o mediante in-house — dovrebbe quindi essere corredata da un piano economico-finanziario asseverato da un soggetto indipendente qualificato, comprensivo del piano di sviluppo e degli interventi infrastrutturali, e da un piano tecnico-gestionale che definisca organizzazione, servizi, manutenzione, sviluppo turistico e commerciale, professionalità impiegate e obiettivi misurabili. Si tratta di documenti ormai normalmente richiesti nelle procedure competitive; un corredo equivalente dovrebbe accompagnare anche le forme di gestione pubblica, integrando l’istruttoria dell’art. 14 e, per l’in-house, la motivazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 201 del 2022. Ciò non trasformerebbe il procedimento demaniale in una gara d’appalto, ma renderebbe verificabili ex ante ed ex post la sostenibilità della gestione e la capacità di valorizzare il bene nell’interesse pubblico.
Oltretutto, la scelta di sottrarre la gestione al confronto con operatori economici specializzati richiede pertanto una valutazione che non si arresti alla convenienza contabile, ma dimostri anche la capacità del soggetto pubblico di migliorare la qualità dei servizi, attrarre investimenti e rafforzare il posizionamento competitivo del porto per tutta la durata prevista. La relativa programmazione deve essere stabile e coerente con il ciclo di vita dell’infrastruttura, che necessariamente supera l’orizzonte dei singoli mandati amministrativi. Non si tratta di una contrapposizione ideologica tra pubblico e privato: la titolarità pubblica del bene, tuttavia, non assicura da sola competenza specialistica, capacità organizzativa e qualità imprenditoriale. Vi è anche un profilo di allocazione del rischio: mentre gli esiti negativi della gestione privata ricadono anzitutto sul rischio imprenditoriale, le inefficienze della gestione pubblica possono tradursi in oneri per la collettività e, ricorrendone i presupposti, assumere rilievo sul piano del danno erariale.
La concorrenza opera allora su due livelli: come metodo di selezione dell’operatore più idoneo, quando si ricorre al mercato; e come parametro di valutazione della gestione pubblica, quando l’amministrazione decida di non ricorrervi.
Resta, a mio avviso, un distinto profilo di opportunità istituzionale. La concentrazione nello stesso ente delle funzioni di amministrazione e vigilanza sul demanio e delle attività di gestione economica del porto può produrre una commistione suscettibile di attenuare la terzietà e l’imparzialità del controllo. Nelle ipotesi in cui l’ente figuri al contempo come concedente e concessionario, viene meno anche l’alterità soggettiva. Più in generale, la sovrapposizione dei ruoli espone al rischio che le esigenze della gestione interferiscano con quelle di tutela del bene demaniale. Ciò non comporta un’automatica illegittimità dell’ipotesi gestionale diretta, ma impone una valutazione particolarmente rigorosa e, almeno, una separazione organizzativa chiara e verificabile tra gestione e vigilanza.
Un porto turistico non può, in conclusione, essere amministrato come se il mercato, gli utenti e la competizione internazionale non esistessero. La possibilità giuridica del modello non può sostituire la verifica della sua concreta capacità di assicurare professionalità, investimenti, manutenzione ordinaria programmata e sviluppo competitivo dell’infrastruttura lungo il suo normale ciclo di vita.